Ricorso della Regione Campania, in persona del presidente della
giunta regionale pro tempore, on. Antonio Bassolino, rapp.to e
difeso, giusta mandato a margine ed in virtu' della deliberazione
della giunta regionale n. 202 del 13 febbraio 2004, dall'avv.
Vincenzo Baroni dell'Avvocatura regionale e dal prof. avv. Vincenzo
Cocozza, insieme con i quali elettivamente domicilia in Roma, presso
l'Ufficio di rappresentanza della Regione Campania alla via Poli
n. 29;
Contro: la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore;
In relazione:
a) al decreto del Ministro delle attivita' produttive in data
23 dicembre 2003, nella parte in cui nomina il componente del
consiglio di amministrazione dell'Ente per le nuove tecnologie,
l'energia e l'ambiente (ENEA) «designato dalla Conferenza permanente
Stato-regioni»;
b) della designazione effettuata dal Ministro per gli affari
regionali, in qualita' di presidente della Conferenza Stato-regioni,
in assenza della necessaria convocazione e determinazione sul punto
della Conferenza medesima.
F a t t o
In data 12 ottobre 2001, il Consiglio dei ministri, su proposta
del Ministro delle attivita' produttive, disponeva lo scioglimento
del consiglio di amministrazione dell'ENEA, provvedendo alla nomina
di un commissario straordinario di governo in attesa della
ricostituzione degli organi statutari dell'Ente.
Con il decreto oggetto del presente conflitto, il Ministro delle
attivita' produttive ha provveduto alla nomina dei nuovi componenti,
ai sensi dell'art. 6 del d.lgs. 3 settembre 2003, n. 257 che prevede:
«due sono designati dal Ministro delle attivita' produttive, due dal
Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca, due dal
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e uno dal
presidente della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano».
Tale ultima designazione, pero', in violazione della norma, e'
stata effettuata dal Ministro degli affari regionali, nella qualita'
di presidente della Conferenza Stato-regioni, senza la convocazione e
la determinazione della Conferenza medesima escludendo, in tal modo,
del tutto ogni partecipazione degli enti regionali nella
individuazione del membro di propria competenza.
Tra l'altro, proprio la Regione Campania aveva proceduto ad
indicare il nominativo in base agli accordi fra le regioni, ma sul
punto non e' stato possibile manifestare la volonta' dell'organo
collegiale.
La designazione e la conseguente nomina effettuata dal Ministro
delle attivita' produttive sono illegittime in quanto lesive
dell'autonomia regionale costituzionalmente garantita e se ne chiede,
pertanto, l'annullamento alla stregua delle seguenti considerazioni
in
D i r i t t o
1. - Violazione degli artt. 114, 117, 118 e 120 Cost. Violazione
del principio di leale cooperazione. Violazione del d.lgs. 3
settembre 2003, n. 257, in part. art. 6. Violazione della legge 6
luglio 2002, n. 137, art. 1; della legge 15 marzo 1997, n. 59, in
part. artt. 12, 14, 17 e 18; della legge 23 agosto 1988, n. 400 e del
d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281. Incompetenza. Irragionevolezza.
Come accennato in fatto, il Ministro per gli affari regionali, in
qualita' di presidente della Conferenza Stato-regioni, ha proceduto
alla designazione del componente del consiglio di amministrazione
dell'ENEA, senza convocare la Conferenza medesima ed in assenza,
dunque, di qualunque indicazione e valutazione da parte degli enti
territoriali che, in quella sede, trovano il luogo di confronto e
collaborazione istituzionale fra istanze locali e Stato. Sotto tale
aspetto, erroneo, per certi versi perplesso ma sintomatico del vizio,
e' quanto indicato nel decreto del Ministro delle attivita'
produttive. In esso si afferma che il soggetto e' stato «designato
dalla Conferenza permanente Stato-regioni».
Cosi' non e' perche', come detto, la designazione e' stata
effettuata dal solo presidente. In tal modo operando, il Ministro,
presidente della Conferenza, ha proceduto in contrasto con la
disciplina di settore e con rilevanti esigenze di sistema.
In primo luogo, non puo' essere revocabile in dubbio la ratio
della previsione legislativa (art. 6 d.lgs. n. 257/2003), tenuto
conto della composizione e della funzione di una sede di confronto
quale e' la Conferenza Stato-regione.
Come e' noto, la Conferenza garantisce istituzionalmente la
partecipazione delle regioni a tutti i processi decisionali di
interesse regionale, proponendosi come schema
strutturale-organizzativo per attuare il principio di leale
collaborazione che, prima dalla giurisprudenza costituzionale, ora
dalla stessa Costituzione, e' stato individuato, nell'ambito
dell'attuale forma di Stato, come una modalita' (necessaria) di
operare per soggetti istituzionali.
E' evidente, dunque, che ogni qual volta la normativa prevede una
partecipazione della Conferenza ai processi decisionali, si riferisce
proprio a quella modalita' operativa (che ha trovato una sua
formalizzazione) volta a consentire alle regioni di fornire proprie
indicazioni, facendo emergere, in quella sede, le esigenze e gli
interessi locali che il legislatore ha ritenuto rilevanti in uno
specifico ambito materiale o in un singolo intervento.
Cio' premesso, tenuto conto della composizione della Conferenza
(che attribuisce ai rappresentanti governativi la presidenza della
stessa) si mostra del tutto in contrasto con le esigenze di sistema
un'applicazione dell'art. 6 del d.lgs. n. 257/2003 che veda il
presidente della Conferenza designare il membro di competenza, in
assenza di partecipazione delle regioni, senza, cioe', che la
Conferenza si sia espressa sul punto.
E' chiaro, insomma, che l'attribuzione legislativa della
designazione al «Presidente della Conferenza» di cui all'art. 6 in
esame e' stata effettuata in ossequio alla funzione di rappresentante
di tale organismo e delle istanze cui deve dare risposta, e non in
quanto organo monocratico che, a questo punto, sarebbe soltanto
organo di Governo.
E' del tutto ovvio che, quando e' contemplata una competenza del
(Ministro) Presidente della Conferenza, viene in rilievo - appunto -
la posizione di Presidente di tale organo collegiale.
Diversamente, al di la' di qualunque dato meramente letterale,
rileverebbe esclusivamente il ruolo di Ministro rappresentante del
Governo.
2. - Ulteriore violazione degli artt. 114, 117, 118 e 120 Cost.
Violazione del principio di leale cooperazione. Violazione del d.lgs.
3 settembre 2003, n. 257, in part. art. 6. Violazione della legge 6
luglio 2002, n. 137, art. 1; della legge 15 marzo 1997, n. 59, in
part. artt. 12, 14, 17 e 18; della legge 23 agosto 1988, n. 400 e del
d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281. Incompetenza. Irragionevolezza.
Quanto sopra si mostra, in verita', assorbente per dimostrare
l'invasione della competenza regionale e l'illegittimita' del decreto
ministeriale.
Vi sono, pero', ulteriori elementi che conducono nella medesima
direzione.
In tal senso va ricordato l'ambito di intervento in cui si
inserisce la norma specifica attributiva del potere di designazione
in quanto, cosi', ancor di piu', e' possibile intendere il motivo di
una scelta legislativa finalizzata alla partecipazione, anche se
limitata, delle regioni, e confermativa di una esigenza di sistema.
La disciplina di cui si discute ha ad oggetto il riordino
dell'Ente per le nuove tecnologie, l'energia e l'ambiente (ENEA) ed
inizialmente si propone come un momento attuativo della legge n. 59
del 1997 con la quale, come e' noto, si e' avviato il processo di
semplificazione e decentramento dell'amministrazione.
Sulla base di detta legge viene approvato, infatti, il d.lgs. 30
gennaio 1999, n. 36, che opera una prima riorganizzazione del
settore. Successivamente, il legislatore interviene nuovamente in
materia con la legge 6 luglio 2002, n. 137, il cui art. 1 delega il
Governo ad adottare «nel rispetto delle competenze costituzionali
delle Regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano, uno o
piu' decreti legislativi correttivi o modificativi di decreti
legislativi gia' emanati ai sensi dell'art. 11, comma 1, lett. a),
b), c) e d) della legge 15 marzo 1997, n. 59».
E', pertanto, espressamente fissata l'esigenza di tutelare le
prerogative regionali nel settore che ci occupa. In tale direzione,
anche per la scelta degli organi dell'Ente, il decreto legislativo 3
settembre 2003, n. 257, in corretta attuazione della condizione posta
dalla legge per una effettiva partecipazione locale, anche in sede di
organizzazione dell'ENEA, ha delineato la disciplina di designazione.
Nella premessa dello stesso decreto legislativo, vi e', a
conferma, un esplicito riferimento alla riforma costituzionale del
titolo V, parte II, della Costituzione introdotta dalla legge cost.
18 ottobre 2001, n. 3. E tale riforma ha attribuito alla potesta'
legislativa concorrente la materia «ricerca scientifica e tecnologica
a sostegno dell'innovazione per i settori produttivi», in tal modo
riconoscendo agli enti territoriali un ruolo determinante nella
organizzazione del settore, cosi' che, conformemente anche a tale
competenza, va letta la disciplina in oggetto.
Ebbene, l'attivita' che l'organismo dovra' svolgere attiene
proprio all'ambito materiale indicato. L'art. 3 del d.lgs.
n. 257/2003 prevede, infatti, che l'ENEA deve promuovere e svolgere
attivita' di ricerca in vari settori, anche valutando il grado di
sviluppo di tecnologie avanzate. Spetta inoltre «promuovere, favorire
e sostenere processi di innovazione tecnologica del sistema
produttivo nazionale nei settori di competenza, in particolare delle
piccole e medie imprese, anche stimolando la domanda di ricerca e di
tecnologia in conformita' ai principi dello sviluppo durevole;
collaborare con le regioni e con le amministrazioni locali, al fine
di promuovere attraverso iniziative congiunte, lo sviluppo delle
specifiche realta' produttive del territorio».
In definitiva, il coinvolgimento delle regioni e' indubitabile,
sia tenendo conto della competenza ad esse spettante, sia valutando
il piano dei concreti interventi. Tutti tali elementi (competenza
costituzionale in materia; previsione espressa da parte della legge
di delega; esplicito riferimento alla riforma costituzionale nel
decreto legislativo che reca la disciplina) conducono ad una sola
conclusione sul modo in cui va applicata la norma sulla designazione
dei componenti.
Essa costituisce risposta di natura organizzativa ad una esigenza
di coinvolgimento delle regioni in un settore (di competenza
legislativa concorrente) dove emerge un'esigenza di confronto e
collaborazione. Confronto e collaborazione, evidentemente,
inesistenti con l'attuazione data dal Ministro per gli affari
regionali all'art. 6 citato.
3. - Ulteriore violazione degli artt. 114, 117, 118 e 120 Cost.
Violazione del principio di leale cooperazione. Violazione del d.lgs.
3 settembre 2003, n. 257, in part. art. 6. Violazione della legge 6
luglio 2002, n. 137, art. 1; della legge 15 marzo 1997, n. 59, in
part. artt. 12, 14, 17 e 18; della legge 23 agosto 1988, n. 400 e del
d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281. Incompetenza. Irragionevolezza.
Ancora un elemento nel senso indicato si riscontra procedendo ad
un'analisi sistematica della normativa vigente.
Sembra infatti, doveroso, per inquadrare correttamente il potere
di designazione, tener conto della piu' generale disciplina relativa
alle funzioni e ai compiti della Conferenza Stato-regioni e, quindi,
in particolare del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281.
Quest'ultima, infatti, si propone come attuativa della regola
costituzionale sulla leale cooperazione tra Stato e regione.
L'art. 2 del citato decreto legislativo espressamente prevede fra
i compiti della Conferenza quello di acquisire «le designazioni dei
rappresentanti delle Regioni e delle Province di Trento e Bolzano,
nei casi previsti dalla legge».
La lettura sistematica delle due previsioni legislative, l'art. 6
del d.lgs. n. 257/2003, che affida al presidente della Conferenza (e
non al Ministro per gli affari regionali) la designazione di uno dei
componenti del consiglio di amministrazione, e l'art. 2 del d.lgs.
n. 281/1997, che conferma la specifica funzione di collaborazione
dell'organo, quale sede istituzionale finalizzata alla acquisizione
delle istanze regionali, non consente l'applicazione che e' stata
data alla norma in esame, perche' altrimenti la si svuota
completamente di significato, si tradisce la sua ragione d'essere e
ci si pone in contrasto con il sistema (costituzionale e legislativo)
delle competenze, violando la sfera di autonomia regionale.
Insomma, anche in questo caso, come in tutte le ipotesi normative
che richiedono l'intervento dell'organo misto di confronto, la
potesta' attribuita al presidente della Conferenza deve essere
esercitata «al fine di garantire la partecipazione delle Regioni e
delle Province autonome di Trento e Bolzano» allo specifico processo
decisionale anche di interesse regionale.